2019年1月23日,習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議,審議通過《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》。會議強(qiáng)調(diào),要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念,創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制,實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控,把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。
　　“與之相適應(yīng),理想的自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)、以自然保護(hù)地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為實(shí)施基礎(chǔ)的立法體系。”今天,全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說。
　　然而,對于自然保護(hù)地立法工作的進(jìn)展,卻讓呂忠梅感到不太樂觀——十三屆全國人大常委會已將國家公園法列為第二類立法項(xiàng)目,而自然保護(hù)地法沒有進(jìn)入立法計(jì)劃。
　　“這種情況需要引起高度重視,應(yīng)及時(shí)采取有效措施解決好可能出現(xiàn)的立法重復(fù)及法律制度沖突問題。”呂忠梅說。
　　為此,呂忠梅向全國政協(xié)十三屆二次會議提交了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)國家公園與自然保護(hù)地立法的提案》,建議統(tǒng)籌考慮國家公園法與自然保護(hù)地法之間的關(guān)系,確定國家公園法的制度內(nèi)容,與此同時(shí),啟動自然保護(hù)地立法研究工作。
　　通過立法解決利益沖突問題
　　我國自然保護(hù)地的發(fā)展已有近70年的歷史,目前,我國各類自然保護(hù)地已達(dá)1.18萬處,占國土面積18%以上。
　　2018年4月,按照中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求,國家公園管理局正式掛牌成立,國家公園體制試點(diǎn)工作的職責(zé)由國家發(fā)改委整體移交國家公園管理局。呂忠梅認(rèn)為,此舉表明國家正在大力推進(jìn)生態(tài)文明體制改革,著力解決長期存在的“九龍治水”“多頭管理”問題。
　　在呂忠梅看來,體制的改變固然可喜,但長期以來“重開發(fā)、輕保護(hù)”的現(xiàn)狀必須引起重視。
　　缺乏國家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì),現(xiàn)有格局取決于各部門博弈；保護(hù)地類型、規(guī)模與數(shù)量較少,不能滿足普遍保護(hù)與國民游憩雙重需求；缺乏保護(hù)資金與能力建設(shè),以開發(fā)代償保護(hù)資金,以保護(hù)地經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收為導(dǎo)向；違法違規(guī)行為普遍,糾紛不斷,比如祁連山生態(tài)環(huán)境破壞案件,非常嚴(yán)重……呂忠梅指出,眾多問題交織,導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)不斷遭受破壞而退化。
　　呂忠梅注意到,我國各種類型的保護(hù)地有著五花八門的名稱,除了國家公園外,還有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園自然遺產(chǎn)、文化與自然雙遺產(chǎn)、國際重要濕地、世界地質(zhì)公園、生物圈保護(hù)區(qū)等。
　　“這些不同名稱的背后,是保護(hù)地類型多樣但法律性質(zhì)不明、關(guān)系不清、多頭管理嚴(yán)重。這些問題說明,目前的社會關(guān)系調(diào)整機(jī)制存在問題,或者是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度產(chǎn)生了新的利益需求,新舊利益之間發(fā)生了劇烈的沖突,這實(shí)際上就是立法的直接動因?！眳沃颐氛f。
　　統(tǒng)籌國家公園法與自然保護(hù)地法
　　呂忠梅認(rèn)為,立法應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向,針對我國自然保護(hù)地遇到的多種問題,建議統(tǒng)籌考慮國家公園法與自然保護(hù)地法之間的關(guān)系,按照充分保障自然保護(hù)地體系中各類保護(hù)地協(xié)同發(fā)展,兼顧特殊性與一般性的原則,確定國家公園法的制度內(nèi)容。
　　在具體的制度設(shè)計(jì)上,可以分為三類:
　　具有國家公園特殊性,僅適用于國家公園的目標(biāo)、原則、機(jī)制和制度,不必考慮與自然保護(hù)地法的銜接問題。
　　可以普遍適用于其他保護(hù)地類型的共性制度,應(yīng)按照“一般與特殊”的原則,適當(dāng)考慮與自然保護(hù)地法的區(qū)別,更多規(guī)定體現(xiàn)國家公園特征的制度,如特許經(jīng)營制度、監(jiān)管制度、生態(tài)修復(fù)制度、公眾參與制度、責(zé)任追究制度等。
　　體現(xiàn)自然保護(hù)地體系基本方向和基本原則的制度,要考慮在自然保護(hù)地法缺位的情況下,充分發(fā)揮國家公園改革先行意義和價(jià)值,有力規(guī)制自然保護(hù)地其他類型,防止自然保護(hù)地改革變性變味,如生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)、全民公益性保護(hù)的原則、目標(biāo)和相關(guān)制度等。
　　盡快啟動自然保護(hù)地立法研究
　　呂忠梅認(rèn)為,按照“建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的改革要求以及“多項(xiàng)綜合立法”的整體性思維,應(yīng)盡快啟動自然保護(hù)地立法研究工作,構(gòu)建自然保護(hù)地法的立法目標(biāo)、基本原則和制度體系。
　　呂忠梅建議,確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)狀況和保護(hù)目標(biāo),以提升、保障自然保護(hù)地生態(tài)服務(wù)功能為訴求,通過自然保護(hù)地法類型化各類行為準(zhǔn)則,調(diào)整、規(guī)范一切與自然保護(hù)地相關(guān)的管理行為、保護(hù)行為與利用行為,建立負(fù)面清單,強(qiáng)化禁止性規(guī)定與責(zé)任追究,是自然保護(hù)地法能否取得實(shí)效的關(guān)鍵性舉措。
　　“構(gòu)建多維面向的制度體系,采取‘提取公因式’方式、提煉抽象可適用于不同類型保護(hù)地的普遍性制度,根據(jù)制度的不同適用范圍,建立自然保護(hù)地共性制度、‘面上’制度和一般制度?！眳沃颐氛f。
　　呂忠梅還建議,按照生態(tài)文明制度改革的總體目標(biāo),結(jié)合自然保護(hù)地體系建設(shè)和管理需求,建立多規(guī)合一、生態(tài)紅線(空間管控)、生態(tài)承載能力監(jiān)測評估、生態(tài)補(bǔ)償、自然資源有償使用、跨部門銜接會商、利益相關(guān)方參與激勵(lì)、信息公開、目標(biāo)質(zhì)量考核等核心制度。