應秉持精益求精的態度，在現有基礎上，力求將《排污許可管理條例》鍛造成環境治理的良法，進而實現生態文明的善治。

　　排污許可制度是我國固定污染源環境管理的核心制度。為給排污許可制度改革提供強有力的法律保障， 2018年11月，生態環境部完成了《排污許可管理條例（草案征求意見稿）》的起草工作，并面向社會公開征求意見。意見稿吸收了我國排污許可制度改革的實踐經驗，對排污許可制度做出了較為全面的規定，為最終制定《排污許可管理條例》提供了基礎。

　　為進一步貫徹落實黨的十九大報告所提出的“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”的要求，筆者對完善《排污許可管理條例》提出建議。

　　遵守上位法規定

　　《環境保護法》第四十五條規定：“國家依照法律規定實行排污許可管理制度。”《大氣污染防治法》第十九條、《水污染防治法》第二十一條先后對大氣和水污染防治領域的排污許可做出原則性規定，并授權國務院規定排污許可的具體辦法?！杜盼墼S可管理條例》屬于國務院的實施性行政立法，其制定必須嚴格遵守上位法的規定，依法立法。

　　根據《行政許可法》第十六條規定，“行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定”，但是“對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件?！崩?，不得違反《大氣污染防治法》第十九條關于大氣污染防治領域排污許可適用對象的規定，不得違反《水污染防治法》第二十一條、二十三條、二十四條關于水污染防治領域排污許可適用對象、排污許可證內容和排污單位監測問題的規定，以及現有法律關于無證排污法律責任的規定等?！杜盼墼S可管理條例》的制定必須嚴格遵守上述要求，同時還應遵守《立法法》所規定的行政法規的立法權限和立法程序。

　　準確把握制度定位

　　對排污許可制度做出科學定位是完善排污許可制度的重要前提。長期以來，我國排污許可制度僅被視為實現污染物總量控制的一項措施，制度內容較為簡單，制度功能也較為局限。為了充分發揮排污許可制度的功能，排污許可制度如今已被明確定位為我國固定污染源環境管理的核心制度，其制度功能和制度內容都進行了大幅度地拓展。為了實現制度定位的轉變，《排污許可管理條例》需要在制度設計上進行相應的回應。

　　具體而言，條例的制度設計應該滿足兩方面的要求：一是制度的內部整合要求，即在排污許可證上明確規定排污單位的各項權利和義務，最終將排污單位排放水、大氣污染物的法律要求全部在排污許可證上予以明確，從而使排污許可證的遵守與否成為排污單位是否依法排污的判斷標準；二是制度的外部銜接要求，即排污許可制度應與環境影響評價、總量控制、環境監測、排污權交易、環保稅等其他環境管理制度進行有效銜接，并體現與支撐其他各項環境管理制度，確保形成體系完整、運行順暢、權威高效的環境管理制度體系。

　　合理確定制度容量

　　完整的排污許可制度體系是由法律、行政法規、地方性法規、政府規章等各級各類規范共同構成的有機體。其中，法律奠定整個體系的基礎，《排污許可管理條例》負責構筑主體框架，其他各類規范則進行有效補充?！杜盼墼S可管理條例》應著重確立排污許可制度的四梁八柱，不需要也不可能事無巨細地對排污許可各項事宜做出全面規定。因此，要合理確定條例的制度容量。

　　對于適用對象、許可條件、實施主體、許可事項、許可性質與排污權交易等直接涉及排污單位權利義務、政府部門職責配置的事項以及法律責任等問題，應作為條例重點關注的內容。對于實施排污許可所涉及的標準、名錄、技術規范等技術性問題，條例可以授權生態環境部門進行規定。對于技術性問題如排污許可證申請表、排污許可證內容等較多的規定，筆者認為可進行適當的精簡，避免條例過于臃腫龐雜。對于排污許可涉及的非普遍性問題，則可交由地方性法規、規章進行規定。

　　作為我國固定污染源環境管理的核心制度，排污許可制度寄托了我國環境治理的希望，關系著我國能否取得污染防治攻堅戰的最終勝利。而《排污許可管理條例》肩負打造我國排污許可制度四梁八柱的任務，直接決定了排污許可制度乃至整個環境治理體系的實效。因此，應秉持精益求精的態度，在現有基礎上，力求將《排污許可管理條例》鍛造成環境治理的良法，進而實現生態文明的善治。

　　作者單位：北京大學法學院