景色秀美的廣東省南澳縣青澳灣國家級海洋公園。（資料圖片）

　　我國是海洋大國，擁有約300萬平方公里管轄海域，大陸海岸線長達1.8萬多公里。在人們改造利用海洋的過程中，圍填海始終備受關(guān)注。

　　一方面，圍填海能緩解用地緊張、拓展發(fā)展空間，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中功不可沒。另一方面，它也不可避免地對海洋生態(tài)環(huán)境帶來一些影響。國家一直積極采取各類政策措施管控圍填海、修復(fù)海岸線，力求將其影響降到最低。

　　但是，前不久結(jié)束的國家首批圍填海專項督察發(fā)現(xiàn)，部分沿海地方政府急功近利，在圍填海管理方面“失序、失度、失衡”，導(dǎo)致圍填海的負面效應(yīng)放大。

　　違法違規(guī)圍填海，可能造成不可彌補的生態(tài)后果

　　海洋督察發(fā)現(xiàn)，部分沿海地方政府無視國家政策措施，絞盡腦汁規(guī)避審批，明目張膽越過紅線。在第一批督察的遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南六個省（區(qū)）中，圍填海管理方面都存在“失序、失度、失衡”的現(xiàn)象。

　　部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，填而未用、長期空置，個別項目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產(chǎn)開發(fā)，浪費海洋資源。例如，河北唐山曹妃甸區(qū)填海造地面積一度達2萬多公頃，由于落地項目少，填海造地空置率達58%。

　　部分地方違法審批，監(jiān)管失職。有的違反海洋功能區(qū)劃審批項目，化整為零、分散審批；有的違法填海罰款由地方財政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。江蘇省未批先建、邊批邊建現(xiàn)象普遍存在，共涉及184宗用海。遼寧省圍填海執(zhí)法監(jiān)管不力，已罰款248.3億元，尚有139.6億元未繳納，也未依法申請法院強制執(zhí)行。

　　“未依法審批、未經(jīng)過海域使用論證和環(huán)境評價的圍填海，很容易打破海洋生態(tài)環(huán)境原有規(guī)律，引起負面效應(yīng)，甚至造成不可彌補的生態(tài)后果。”國家海洋局第三海洋研究所余興光研究員介紹，如果圍填海胡亂侵占濕地面積，就會導(dǎo)致濕地生態(tài)涵養(yǎng)功能下降和生物種類減少。

　　國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心主任關(guān)道明舉例說：“也許這個航道本不淤積，但違背航道的海水流態(tài)亂填亂建，就會發(fā)生淤積。如果在半封閉海灣中進行不當填海，會導(dǎo)致水動力不足。水體交換能力一旦下降，不能及時疏散污染物，就會加劇水體富營養(yǎng)化等環(huán)境問題。”

　　圍填海可能帶來的主要負面影響，包括施工期懸浮泥沙擴散對海水水質(zhì)的影響，填海所占用區(qū)域海洋自然屬性喪失和海洋生物資源的損失，填海造地完成后對周邊水動力和地形地貌及沖淤環(huán)境的影響等。

　　專家強調(diào)，作為人類改造和利用自然的方式，圍填海產(chǎn)生的影響是有利有弊的，不能“一刀切”地否定。

　　圍填海緩解了我國沿海用地緊張，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重化工基地、裝備制造基地等提供了承載空間，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展立下了汗馬功勞。荷蘭、日本等發(fā)達國家很早就開展了圍填海。客觀來看，圍填海不可避免地會對海洋生態(tài)環(huán)境帶來一些影響，但絕不是海洋生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因，目前我國海洋生態(tài)環(huán)境惡化的“罪魁禍首”仍在于陸源污染。

　　國家海洋局副局長林山青介紹，為了減輕圍填海的負面影響，國家海洋局多年來陸續(xù)出臺了多項政策措施。對圍填海項目環(huán)評審查過程提出明確要求，包括工程要符合海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護紅線的要求，要有環(huán)境影響分析預(yù)測及采取的環(huán)保措施等。

　　“經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃和論證的圍填海，能夠?qū)Ｑ螽a(chǎn)生的影響降到最低。加上后續(xù)的生態(tài)修復(fù)措施，基本能夠確保海洋資源持續(xù)發(fā)展，不產(chǎn)生顛覆性生態(tài)危害。”余興光說。

　　地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護的主體責任尚未得到有效落實

　　為何一些地方向海要地沖動較為強烈？

　　林山青說，沿海地區(qū)是經(jīng)濟社會發(fā)展的前沿，但人多地少、缺乏用地空間的問題普遍存在，客觀上造成了向海要地的迫切需求。其次，海域使用成本過低，海域使用金征收標準自2007年頒布實施后一直未調(diào)整，海域價格嚴重偏離正常價格。根據(jù)相關(guān)測算，部分地區(qū)圍填海形成的土地成本，僅為周邊土地招拍掛價格的1/10左右。土地價格快速上漲，刺激了沿海地區(qū)向海要地的沖動。另外，圍填海造地矛盾相對較少，這也使地方政府更愿意通過圍填海來獲取土地。

　　“根本原因在于，地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護的主體責任尚未得到有效落實。”林山青說，“黨的十八大以后，黨中央國務(wù)院對海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求，保護優(yōu)先、生態(tài)用海、集約節(jié)約用海的發(fā)展理念進一步確立。但是沿海地方政府重陸輕海、重開發(fā)、輕保護的慣性思維，在短時間內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)。”

　　如今，海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要性日益突顯。“以前移山填海是為了‘生活’。隨著社會進步和經(jīng)濟發(fā)展，人們?nèi)找嬷匾暋鷳B(tài)’。”關(guān)道明說，“如果來到海濱，只見海景房不見海景，水體惡臭，垃圾遍布，無法享受親海空間和海洋福祉，人們是難以接受的。綠色發(fā)展、人海和諧、生態(tài)健康的美麗海洋，才是新時代里人民群眾對美好生活的新期盼。”

　　同時，沒有好的海洋生態(tài)環(huán)境，人類就不能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)系統(tǒng)能夠為人類提供產(chǎn)品、資源等服務(wù)，而且海洋與陸地唇齒相依，是相互連接、不可分割的整體。“不能因為眼前利益而斷送長遠利益，要為子孫后代留下碧海銀灘。”余興光說。

　　碧海銀灘也是綠水青山、金山銀山。美麗海洋不僅有生態(tài)價值，還有經(jīng)濟價值。余興光舉例說，上世紀70年代初，廈門市筼筜港灣修建了一條很長的海堤，從此港灣變成了封閉的內(nèi)湖。隨著經(jīng)濟發(fā)展，周邊生活污水和工業(yè)廢水直接入湖，筼筜湖變成了“臭水湖”。后來，廈門市政府大力修復(fù)筼筜湖的生態(tài)環(huán)境，終于恢復(fù)了湖區(qū)的生態(tài)平衡。現(xiàn)在這里成為廈門重要的生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)，也成為人們喜愛的文化休閑旅游區(qū)。

　　隨著生態(tài)文明建設(shè)大力推進、海洋保護意識逐漸增強，近幾年，全國圍填海總量下降趨勢非常明顯。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國填海面積達到15413公頃，隨后逐年下降。2017年全國填海面積5779公頃，比2013年降低63%。與2013年前的5年相比，近5年全國填海面積降幅近42%。

　　實施最嚴管控措施，力求2020年自然岸線保有率不低于35%

　　針對圍填海亂象，國家海洋局實施了“史上最嚴”圍填海管控措施。例如，違法且嚴重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍海，分期分批，一律拆除；圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有；通過圍填海進行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的，一律禁止；渤海海域的圍填海，一律禁止。

　　關(guān)道明認為，首先要積極消化現(xiàn)有圍填海土地存量，禁止浪費資源。同時，對于那些嚴重污染、景觀破壞、功能受損的岸線，要不遺余力地開展整治修復(fù)，實施退養(yǎng)還灘（濕）、開堤通海、拆除人工構(gòu)筑物等綜合治理措施。

　　“摸清家底是修復(fù)的前提。”余興光說，“是不是就要把已填海形成的土地挖掉？是不是繼續(xù)改變海域用途？在修復(fù)前一定要進行大范圍的生態(tài)背景調(diào)查，科學(xué)判斷和評估違法違規(guī)圍填海對相關(guān)區(qū)域造成的生態(tài)影響。防止修復(fù)行為對海岸線造成二次傷害。”

　　摸清家底，還是實施近岸海域水質(zhì)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)損害責任追究和賠償?shù)戎贫鹊幕A(chǔ)。目前，國家海洋局已印發(fā)了技術(shù)標準，各省（區(qū)、市）正在進行海洋生態(tài)本底調(diào)查和海岸線調(diào)查統(tǒng)計。

　　對于那些合法合規(guī)合理的圍填海活動，也要嚴格監(jiān)督項目全程，并加強生態(tài)化設(shè)計。“所謂生態(tài)化設(shè)計，就是充分考慮圍填海項目與周邊海洋生態(tài)環(huán)境更加和諧自然。”余興光舉例說，廣西防城港市的紅沙環(huán)生態(tài)海堤建設(shè)修復(fù)工程，在堤腳近海岸區(qū)布設(shè)了小型人工魚礁和置石駁岸，并在淤泥灘涂區(qū)修復(fù)紅樹林群落，形成了和諧的海岸景觀生態(tài)系統(tǒng)。

　　關(guān)道明還建議，可以探討“占補平衡”的圍填海使用機制，即地方如果要圍填海，就要在其他地方采取修復(fù)海岸線等措施進行充足補償，從而實現(xiàn)海岸線資源的整體平衡。

　　去年，國家海洋局出臺了《海岸線保護與利用管理辦法》，在管理方式上確立了以自然岸線保有率目標為核心的倒逼機制，將海岸線分為嚴格保護、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個類別。明確要求全面構(gòu)筑岸線利用的生態(tài)紅線，強化生態(tài)“安檢”，對觸及自然岸線保有率指標和海岸線紅線的用海活動一律予以一票否決，力求2020年全國自然岸線保有率不低于35%。