近日，環(huán)保部發(fā)布了《排污許可管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）。根據(jù)辦法，排污許可證將成為企業(yè)生產(chǎn)運行期排污行為的唯一行政許可。

　　“環(huán)境管理轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量的改善為核心，實現(xiàn)現(xiàn)代化、精細化的環(huán)境管理，排污許可制度的建立是必經(jīng)之路。”業(yè)內(nèi)人士評價，《管理辦法》的出臺是中國環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的一項系統(tǒng)性大改革。

　　時任環(huán)保部部長陳吉寧曾指出，未來將以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，以實現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理；明晰各方責任，強化監(jiān)管，落實企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范……

　　作為一項國際通行的環(huán)境管理制度，事實上，從上世紀80年代后期開始，我國各地已開始陸續(xù)試點實施。但由于過去與其他制度的關(guān)系沒有理順，許可證制度實際上長期成為一個“可有可無的擺設(shè)”。

　　2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案的通知》（以下簡稱《實施方案》），表明我國的排污許可制度改革正式啟動。為落實《實施方案》，環(huán)保部于2016年12月發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。但《暫行規(guī)定》只是文件而不是部門規(guī)章，為進一步夯實法律基礎(chǔ)，在《暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上，并認真總結(jié)了火電、造紙行業(yè)先行先試的成功經(jīng)驗，環(huán)保部制定并發(fā)布了這部《管理辦法》。

　　排污許可證是什么？為何如此重要？制度的實施又將給我國環(huán)境治理帶來哪些變化？記者帶您一起去了解——

　　不只是“一張證”

　　2017年6月5日，上海外高橋第三發(fā)電有限責任公司拿到了上海第一張新版排污許可證。與證書一同下發(fā)的，還有一本厚達60余頁的副本。

　　打開副本，除了規(guī)定著允許排放的污染物種類、濃度、總量，還詳細規(guī)定著排放方式、排放去向等。比如，企業(yè)被允許排放些什么類型的污染物，排放污染物的濃度和頻率限值是多少；企業(yè)自己要做好哪些監(jiān)測和記錄；要多久上報一次排污記錄；特殊情況下需要采取什么應(yīng)急措施……甚至在副本中，還有對石膏雨和有色煙羽的相關(guān)規(guī)定，提出不僅要管住濃度、總量這些結(jié)果，還要注重過程管理，將原輔材料的控制要求、污染防治設(shè)施(含自動監(jiān)測設(shè)施)的主要操作規(guī)程，以及環(huán)評規(guī)定的其他要求等都列入進去。

　　“排污許可證并不是一張證，它的‘真身’通常都有幾十頁到上百頁不等。”中國人民大學環(huán)境學院教授宋國君全程參與了排污許可證制度改革路線的頂層設(shè)計。他指出，排污許可證其實是“企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門實施監(jiān)管應(yīng)當遵守的主要法律文書。”

　　這里面其實包含了兩層含義。宋國君解釋說，其一，它是用來約束企業(yè)的，企業(yè)要“按證排污，自證守法”；其二，它也是用來約束政府的，環(huán)保部門要“依法發(fā)證，依證監(jiān)管”。

　　走出“貓捉老鼠”式的管理模式

　　“正如駕駛員駕駛車輛必須先取得駕駛證一樣，排放污染物的企事業(yè)單位應(yīng)當先申請取得排污許可證。排污許可證是環(huán)境權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的載體，也是環(huán)境行政管理部門進行環(huán)境執(zhí)法的平臺。”全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會副會長朱征夫多次在許多場合建議要完善排污許可證制度。在他看來，排污許可證制度是環(huán)境行政管理核心手段，意味著其他所有相關(guān)的制度、要求，都要經(jīng)歷配套的改革銜接、融合進來。

　　環(huán)保部水環(huán)境管理司司長張波認為，將排污許可證提到“核心”“基礎(chǔ)性”制度的高度至少代表著兩個思維慣性的重大變化。“一是把總量減排、污染控制當成終極目標轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴h(huán)境質(zhì)量’為核心作為目標建立一套管理體系；二是跳出了‘保姆式’‘貓捉老鼠’式的監(jiān)管思維。”

　　從第一個方面來看，過去流域治污，很多時候似乎污染物排放達標了，但環(huán)境質(zhì)量卻仍在不斷下降。張波認為，一個很重要的原因在于污染物的排放標準和環(huán)境質(zhì)量的標準是脫節(jié)的。如今按照排污許可制度的要求，是要以環(huán)境質(zhì)量不退化為底線，將排放標準和環(huán)境質(zhì)量要求掛鉤，通過排污許可規(guī)范污染源的環(huán)境行為，實行多污染物協(xié)同控制。這也意味著，隨著環(huán)境質(zhì)量目標的推進，排放標準要逐步加嚴。

　　例如，在外高橋第三發(fā)電公司獲得的新版排污許可證上，氮氧化物、二氧化硫、煙塵的許可排放濃度限值執(zhí)行的是上海市燃煤電廠大氣污染物排放標準，均比國家標準更加嚴格。

　　在第二個方面，目前在環(huán)境執(zhí)法時，往往遇到“企業(yè)白天達標排放，晚上偷排；或者執(zhí)法人員來了達標，執(zhí)法人員走了開始超標”的情況，執(zhí)法人員需要疲于奔命地跟企業(yè)玩“貓捉老鼠”般的游戲。

　　張波指出，在實行排污許可證制度后，雙方根據(jù)許可證的規(guī)定明確了責任，環(huán)保部門對企業(yè)提出要求；企業(yè)提出采取什么措施，雙方就變成了契約關(guān)系。企業(yè)自主監(jiān)測和記錄完整的排污臺賬并定期上報，并接受社會監(jiān)督；執(zhí)法人員對照許可證的要求審查企業(yè)上報的排放數(shù)據(jù)、異常排放的報告等信息。如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)作假，按照按日計罰的條款向前追溯，企業(yè)可以按照管理臺賬“自證清白”。“這樣加強了企業(yè)的自主能力，朝現(xiàn)代化管理邁進一步。”

　　改變過去的“游戲規(guī)則”

　　山東省青島市環(huán)境監(jiān)察支隊綜合處副處長趙潤德對許可證制度實施后變化感觸頗深：“以前環(huán)保執(zhí)法檢查主要是針對廢水、廢氣等專項檢查，有時候是憑印象判斷，與上次執(zhí)法檢查比較是否超標，回頭再翻看記錄進行確認。現(xiàn)在有了排污許可證就可以憑證檢查，把排放量確定到紙面上，逐項核對。”

　　據(jù)記者了解，目前在河北、上海等地已經(jīng)將每個排放口的各項要求，做成二維碼貼在排放口標識牌上，環(huán)境執(zhí)法人員到現(xiàn)場直接掃描二維碼，即可知道這個排放口的所有環(huán)境信息，包括許可濃度、許可排放量、監(jiān)測要求、在線監(jiān)測情況、歷史執(zhí)法記錄等，避免出現(xiàn)執(zhí)法部門面對量大面廣的排放口，不知道應(yīng)該檢查哪個，具體到某個排放口不清楚應(yīng)該排多少的問題，這不僅為環(huán)境執(zhí)法提供極大便利，也為社會公眾監(jiān)督提供了更大的平臺。

　　對企業(yè)來說，手握有許可證并不意味著就可以束之高閣了。

　　依據(jù)排污許可證，除了按照規(guī)定履行環(huán)保管理內(nèi)容和行為，企業(yè)還需要開展自我監(jiān)測，以備查驗；另一方面，由于各項指標的完成是基于生產(chǎn)全流程、全要素的考慮，這就需要考慮原料的替代、工藝的改進、設(shè)備的更新等，倒逼企業(yè)改進生產(chǎn)工藝。

　　例如，在上海外高橋第三發(fā)電公司，據(jù)悉，為了申請獲得許可證，僅在抑制石膏雨的設(shè)備上就投入1億多元，企業(yè)還主動采用先進的冷凝水回收技術(shù)提高加熱煙氣的效率，每年可節(jié)省上千萬元的煤耗。

　　許可證對于企業(yè)來說也不僅僅是“責任”。

　　全國政協(xié)委員、玖龍紙業(yè)有限公司董事長張茵坦言，以前，造紙行業(yè)良莠不齊，有的小企業(yè)環(huán)保不達標，還通過偷稅漏稅等方式盲目擴張，大企業(yè)也被拖入殘酷的低端競爭當中。

　　“但隨著國家進一步落實排污許可證實施方案，提高造紙行業(yè)準入門檻，這改變了過去的‘游戲規(guī)則’。”

　　她粗略計算，近兩年，僅玖龍紙業(yè)總部所在的東莞，就淘汰了大約幾十家造紙企業(yè)，大多都是因為環(huán)保不過關(guān)。“提高門檻后，沒有許可證的企業(yè)無法生存，這不僅對環(huán)保是很大的提升，也倒逼著企業(yè)必須創(chuàng)新升級。”張茵說。

　　海南省生態(tài)環(huán)境保護廳總工程師周學雙還提醒，對守法企業(yè)而言，一次性把自己的“家底”上報清楚，把自己排放的證據(jù)鏈保留完整，不僅是當有環(huán)境糾紛出現(xiàn)的時候不被動，更是不用疲于應(yīng)付各種繁瑣低效的匯報、檢查甚至“找麻煩”。而當區(qū)域所有企業(yè)的信息匯總后，企業(yè)也能對自己在某一區(qū)域未來的發(fā)展空間有所預(yù)期和把握。“說到底，對大家都是好事，除了那些從一開始就抱定決心渾水摸魚的人，以及只要投入成本做達標排放就一定會死的落后企業(yè)。”

　　國外排污許可證管理經(jīng)驗

　　排污許可是國際通行的一項環(huán)境管理的基本制度。美國、英國、瑞典、挪威等不少國家在實施中均卓有成效，但各國實施許可證的出發(fā)點及措施各有不同，各具亮點。

　　美國：

　　美國是最早建立排污許可制度的國家之一，其涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項立法分別制定的，因此大氣排放許可證、水排放許可證是分別發(fā)放的，并且依據(jù)不同的法律，許可證的要求也不同。

　　以《清潔空氣法》為例，規(guī)定了兩類許可證：建設(shè)前許可證和運營許可證。聯(lián)邦環(huán)保局會根據(jù)空氣質(zhì)量標準，將不同地區(qū)劃分為達標區(qū)與非達標區(qū)。然后針對不同區(qū)域設(shè)定不同的排放要求和控制技術(shù)要求，以確保通過發(fā)放許可證能夠帶來空氣質(zhì)量的改善或至少不造成當?shù)乜諝赓|(zhì)量的惡化。

　　美國的許可證制度對違反許可證行為實施嚴厲處罰。例如，聯(lián)邦環(huán)保局可對每個違法行為進行每天3.75萬美元的民事處罰。聯(lián)邦環(huán)保局還可就違法設(shè)施的虛假報告提起刑事處罰。與此同時，許可證對企業(yè)的合法權(quán)利也有保護作用。只要污染源持有明確規(guī)定相關(guān)適用環(huán)境要求的許可證，污染源將不受關(guān)于違反相關(guān)適用環(huán)境要求的執(zhí)法、訴訟或公民訴訟的侵擾。

　　瑞典：

　　瑞典的排污許可證制度把需要申請排污許可證的活動按照行業(yè)性質(zhì)進行詳細分類，并按照對環(huán)境影響的大小將不同活動分歸不同行政級別的部門進行管理。在該制度下，只要一個項目或活動得不到排污許可證，就無法開工建設(shè)和投產(chǎn)運行。

　　在實施時，根據(jù)企業(yè)需求從改擴建開始，通過環(huán)境影響評估等活動，主動向相關(guān)部門提供其活動對環(huán)境無不利影響的舉證，以獲得政府頒發(fā)的排污許可證。排污許可證的發(fā)證機關(guān)可通過限定許可證的內(nèi)容，對排污行為加以限制，其限制條件與法律具有同等效力，如有違反將受到嚴格處罰。

　　在審核企業(yè)信息時，瑞典非常重視對企業(yè)排污控制應(yīng)用技術(shù)的效果考核，盡量參考先進技術(shù)的環(huán)境效果。盡管只是通過現(xiàn)有清單中最佳可行技術(shù)應(yīng)用的環(huán)境效果考核企業(yè)擬采用技術(shù)的可行性，并非強制要求企業(yè)應(yīng)用某技術(shù)，但客觀上此舉對企業(yè)采用先進技術(shù)起到了有效推動作用。