《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）及典型案例近日發布?！督忉尅饭菜牟糠侄邨l，明確規定了檢察公益訴訟的任務、原則及檢察機關以“公益訴訟起訴人”身份提起公益訴訟等七方面內容。

　　明確界定，讓檢察機關起訴身份更加合理

　　行使公權力，履行法律監督職責，對侵害國家和社會公共利益的行為提起公益訴訟，檢察機關在公益訴訟領域被委以重任。

　　黨的十八屆四中全會部署了“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的改革任務，并確定由最高人民檢察院和最高人民法院共同牽頭落實。

　　2015年7月~2017年6月兩年間，全國人大常委會授權最高人民檢察院在北京、安徽、山東、廣東等13個省（市、區）開展公益訴訟試點，突出辦理生態環境和資源保護、食品藥品安全領域影響人民群眾切身利益、社會關切的案件。

　　2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，從立法層面對檢察機關提起公益訴訟制度予以確認。

　　實踐證明，檢察公益訴訟可以有效保護國家利益和社會公共利益。

　　在有效保護生態環境方面。截至2018年1月，全國檢察機關立案辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件6335件，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原15.2萬畝；督促治理恢復被污染水源面積284余平方公里，督促1451余家違法企業進行整改。

　　在有效保障和改善民生方面，檢察機關從源頭上推動解決了一批“老大難”問題。重慶市榮昌區87條河流在河岸禁養區有286家養殖場（戶），直接排放畜禽糞便及污水，污染河水及周邊環境，26萬人飲用水安全受到影響。2017年被環境保護部兩次通報。2017年10月，榮昌區人民檢察院向轄區16個鎮街發出檢察建議，對整改不力的古昌鎮政府提起行政公益訴訟。截至目前已全面關閉、搬遷265家養殖場（戶），禁養區內畜禽全面停養，河流水質得到明顯改善。

　　在總結提煉試點實踐經驗的基礎上，“兩高”出臺司法解釋，明確檢察機關以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟，更加合理、明確地界定了檢察機關提起訴訟的身份。

　　刑事附帶民事公益訴訟，可提高訴訟效率

　　《解釋》在民事公益訴訟和行政公益訴訟的基礎上，增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的案件類型，明確規定在生態環境和資源保護、食品藥品安全領域的刑事案件中，需要追究被告人侵害社會公共利益的民事責任的，檢察機關可以一并提起附帶訴訟，由同一審判組織一并審理，以節約司法資源。

　　“在司法實踐中，我們發現一些不法者在從事一些違法活動時不但造成了社會公共利益的損害，而且觸犯了刑事法律規定，構成犯罪。當發生這類情況時，檢察機關既要作為公訴人提起刑事公訴，又可以作為公益訴訟起訴人提起民事公益訴訟。鑒于刑事訴訟和民事公益訴訟的訴訟主體一致，基本事實相同，為節約訴訟資源，提高訴訟效率，妥善確定犯罪嫌疑人的刑事責任和民事責任，做出此項規定?！?最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林在新聞發布會上詳細解釋了設立刑事附帶民事公益訴訟的原因。

　　在司法實踐中，同時具備刑事和民事審判背景的法官并不多見。為適應公益訴訟專業化審判的特殊性，最高人民法院逐步探索建立了刑事、民事、行政“三合一”審理模式。在全國法院設立了1000個專門的審判庭或者專門的合議庭，審理相關的民事公益訴訟、行政公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟案件。最高人民法院黨組副書記、副院長江必新說，“通過專業化的審判，可進一步提升司法裁判的水平?！?/p>

　　訴前程序，同樣能夠起到保護公益作用

　　“公益訴訟起訴案件數量少，訴前程序案件多，確實是全面實施檢察公益訴訟以后的情況。試點期間也有同樣的狀況。”最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長胡衛列說。

　　訴前程序和訴訟程序是檢察機關辦理公益案件的兩種不同的辦案方式。通過訴前程序既及時解決問題，又節約司法資源；訴訟程序是訴前程序發揮作用的必要保障，強化了公益保護的剛性。這種銜接搭配是檢察機關在公益保護體系中獨特性作用的突出體現。

　　記者從發布會上獲悉，截至2018年1月，各地檢察機關共辦理訴前程序案件9497件，提起訴訟272件；行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機關主動整改比例比試點期間明顯提高，如山東達91.7%，安徽達89.4%。

　　“在實踐中，絕大部分案件只經過了訴前程序，并未經過訴訟程序，這是因為通過訴前程序，檢察機關告知法律規定的機關或有關組織提起了民事公益訴訟，一種情況是相關的行政機關糾正了違法行為或依法履行了職責，國家和社會公共利益得到了有效保護，無須提起訴訟。”胡衛列進一步解釋說。

　　貴州福泉法院、山東慶云法院、安徽蚌埠淮上區法院積極協調當地黨委、政府和環境保護主管部門加大對涉案污染企業的整改力度，關停涉案企業，督促被告采取有效措施，促使違法狀態在訴訟過程中得以消除。

　　試點實踐證明，檢察機關提起公益訴訟的訴前程序發揮了重要的作用，調動了其他適格主體保護公益的積極性，促進了行政機關糾正違法行為的主動性，有效節約了司法資源。

　　《解釋》完善了檢察公益訴訟的訴前程序，規定在提起民事公益訴訟前，檢察機關應當以公告的方式告知法律規定的機關或有關組織提起訴訟，并且規定檢察機關已履行訴前公告程序的，人民法院立案后不再進行公告。在提起行政公益訴訟前，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關應當在兩個月內依法履行職責，并書面回復。

　　被訴部門在訴訟期間履職，是否還要判決違法

　　司法實踐中，人民檢察院提起公益訴訟后，大多數行政機關都會采取措施、履行法定職責，從而使人民檢察院的訴訟請求得以實現。

　　在行政公益訴訟過程中，被訴行政部門采取措施，履行了法定職責，是否還要判決確認原行政行為違法。

　　“這是試點期間爭議比較多的問題。”鄭學林介紹說，考慮到實踐中確實存在部分行政機關接到檢察建議后，既不回復，也不履職，未及時維護受損國家利益和社會公共利益的情形。他認為，在人民檢察院依法提起公益訴訟后，即使被訴行政機關在訴訟過程中履行了法定職責，也有必要依據行政訴訟法的規定，圍繞人民檢察院的訴訟請求，判決確認原行政行為違法，達到督促相關行政機關依法行政，最大限度維護國家利益和社會公共利益的目的。

　　《解釋》第三部分專門對行政公益訴訟的審理程序進行了規定，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，判決確認原行政行為違法。

　　據悉，《解釋》還對檢察公益訴訟案件的受理條件和程序，檢察公益訴訟案件的審理程序進行了細化和規范。

　　檢察公益訴訟制度從頂層設計、法律授權到試點先行，再到寫入“兩法”，直至“兩高”出臺司法解釋，路徑清晰，目標明確，逐步豐富和完善的檢察公益訴訟制度，正走出司法保護公益的中國道路。