日前，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）將于2018年1月1日起正式實施，這意味著“企業污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面將被破解。

　　從先行試點進入全國試行的新階段

　　今年4月26日，由江蘇省人民政府、江蘇省環保聯合會訴德司達（南京）染料有限公司環境污染責任公益訴訟糾紛一案，在南京市中級人民法院開庭審理。

　　在本案中，被告德司達（南京）染料有限公司在2013年9月至2014年5月期間違法傾倒廢酸，污染了大面積水域。最終該企業在被揚州市中級人民法院二審判處罰金人民幣2000萬元的基礎上，又被判賠2400多萬元。

　　而在今年初，貴州省也開出了一份生態環境損害賠償司法確認書。一家企業因為非法處理污泥渣污染環境，被貴州省環保廳索賠900多萬元，用于被損害地區的生態修復工作。

　　隨著這些案例日漸增多，生態環境損害賠償逐漸走進公眾視野。

　　所謂生態環境損害，是指因污染環境，破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構成的生態系統功能的退化。

　　早在2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。2016年4月，國務院批準在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態環境損害賠償制度改革試點，授權試點省市政府作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。

　　環保部相關負責人表示，在全國試行生態環境損害賠償制度，不僅是實現損害擔責的需要，同時也是彌補制度缺失的需要。

　　在我國，國家所有的財產即國有財產，由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現有制度中缺乏具體索賠主體的規定。

　　“通過實施生態環境損害賠償制度，明確污染者責任，構建暢通的賠償渠道，同時也為立法積累實踐經驗。”全國政協常委袁熙坤長期關注生態損害賠償制度的建設，他認為試點的實踐起到了非常重要的作用。

　　據報道，7省市試點生態環境損害賠償制度以來，貴州省環保廳以賠償權利人身份參與了中華環保聯合會訴黔桂天能焦化公司大氣排放超標公益訴訟案，初步達成了1313萬元的環境損害賠償金訴前調解協議。

　　湖南省郴州礦冶有限公司屋場坪錫礦“11·16”尾礦庫水毀災害事件達成1568萬元的賠償協議，目前修復工作正在進行。

　　7個省（市）通過27例案件、涉及總金額約4.01億元的實踐，在賠償權利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復監督、資金管理等方面，形成了可供全國試行借鑒的經驗。

　　“7個省（市）的試點實踐表明，《試點方案》總體可行，其內容涵蓋了在全國開展生態環境損害賠償工作的基本內容。結合試點實踐情況和深化改革需要，在《試點方案》的框架基礎上進行了補充修訂，形成了在全國開展生態環境損害賠償工作的《改革方案》。”環保部相關負責人表示。

　　環保部部長李干杰表示，黨的十九大明確提出，加快生態文明體制改革，實行最嚴格的生態環境保護制度。建立健全生態環境損害賠償制度，是實行最嚴格的生態環境保護制度的具體實踐。《改革方案》的出臺標志著生態環境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。

　　《改革方案》有四大突破

　　根據《改革方案》，自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

　　那么，相對于此前的《試點方案》，有哪些新亮點？

　　據環保部相關負責人介紹，與《試點方案》相比，《改革方案》有四大突破：將賠償權利人范圍從省級政府擴大到市地級政府，以提高賠償工作的效率；授權地方細化啟動生態環境損害賠償的具體情形，降低啟動賠償工作的門檻；健全磋商機制，規定“磋商前置”程序，明確對經磋商達成的賠償協議，可依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認，賦予賠償協議強制執行效力；完善賠償訴訟規則及適用，做好賠償訴訟與公益訴訟的銜接。

　　這位負責人進一步解釋說，實踐中，生態環境損害賠償案件主要發生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執法人員、建立健全環境損害鑒定機構、辦理案件的專業化程度等方面具有一定的基礎，能夠在開展生態環境損害賠償制度改革工作中發揮積極作用。為了提高生態環境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權利人進行擴大。

　　值得關注的是，《改革方案》明確提出，生態環境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

　　“賠償權利人與賠償義務人經過磋商，達成賠償協議。這份經過磋商達成的賠償協議，可以向人民法院申請司法確認。經司法確認后，如果賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人可以向人民法院申請強制執行。”環保部相關負責人表示。

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在接受媒體采訪時曾表示，所謂“磋商”即我們平常所說的協商和調解，這么做的原因在于節約訴訟資源。

　　據報道，山東省環保廳代表省政府在濟南市章丘區重大非法傾倒危險廢物案件中與6名賠償義務人進行了4輪磋商，與其中4名賠償義務人達成1357.54萬元的賠償協議。

　　“當然，磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償訴訟。”這位負責人進一步說。

　　目前，除了生態環境損害賠償訴訟外，還有符合條件的社會組織、法律規定的機關等提起的環境公益訴訟。他們之間的關系是什么？

　　“試點實踐發現，賠償權利人提起的生態環境損害賠償訴訟與符合條件的社會組織、法律規定的機關等提起的環境公益訴訟的關系需進一步予以明確。為此，《改革方案》規定：‘生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確。’”這位負責人表示。

　　在江蘇省社科院財貿研究所所長孫克強看來，環境損害賠償的鑒定是賠償工作開展的前提。

　　據悉，2011年，環保部印發《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，啟動環境損害鑒定評估工作。6年來，取得階段性進展。

　　“我們組建了由76名專家組成的“環境保護部環境損害鑒定評估專家委員會”，積極發揮專家在環境損害鑒定評估中出謀劃策、研究咨詢、指導把關的作用。2015年以來，與司法部聯合發布《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》等文件，規范環境損害司法鑒定工作。”環保部相關負責人表示。

　　實施層面依然任重道遠

　　對于新的《改革方案》，專家表示，生態環境損害賠償制度改革在具體實施層面仍面臨挑戰，依然任重道遠。

　　日前，環境保護部環境規劃院於方、田超、齊霽發表的聯合署名文章指出，在生態環境損害賠償工作能力方面尚無法滿足現實需要。

　　文章指出，環境損害鑒定評估中的損害調查、因果關系判定、損害量化等工作專業技術性較強，需要具備環境科學、環境工程、生態學等專業技術知識，而目前實際參與損害評估工作的技術機構水平參差不齊，技術支撐能力有待提升。缺乏專門的生態環境損害賠償工作隊伍與技術能力，是制約生態環境損害賠償行政磋商工作全面開展的重要因素。

　　同時，他們還提到，環境損害鑒定評估技術方法尚在探索。

　　“環境損害鑒定評估是環境科學、環境工程、生態學等環境類學科的集中應用，涉及學科類型多樣、技術體系龐雜、沒有成熟的經驗可以借鑒，因此，環境損害鑒定評估技術方法體系的建立必然是一個邊學習、邊實踐、邊總結的過程，不可能一蹴而就。”專家表示。

　　環保部相關負責人表示，《改革方案》印發實施后，環境保護部將推進落實地方改革任務。將按照中央部署，積極推動各地制訂實施方案，明確改革任務、時限，配備專門隊伍，以案例實踐為抓手，扎實推進生態環境損害賠償工作。

　　“同時加強生態環境損害賠償技術保障。將會同有關部門強化環境損害鑒定評估技術體系建設，推進環境損害鑒定評估規范管理。”這位負責人表示。

　　江蘇省社科院財貿研究所所長孫克強指出，從鑒定再到判決賠償資金的使用，是生態修復的核心；判決生效后，如何使判決結果化為受老百姓認可的生態修復結果———這些需要好好研究。

　　“我們還要做好業務指導和跟蹤督促。根據《改革方案》的要求和部門職責，將會同最高人民法院、最高人民檢察院，司法部等相關部門，通過業務指導、實地調研、督促檢查、跟蹤評價等措施，適時通過召開電視電話會、改革調度會、工作推進會等形式，推進解決各地在改革試行過程中發現的問題和遇到的困難。”環保部相關負責人表示。