日前，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）將于2018年1月1日起正式實施，這意味著“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面將被破解。

　　從先行試點進入全國試行的新階段

　　今年4月26日，由江蘇省人民政府、江蘇省環(huán)保聯(lián)合會訴德司達（南京）染料有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟糾紛一案，在南京市中級人民法院開庭審理。

　　在本案中，被告德司達（南京）染料有限公司在2013年9月至2014年5月期間違法傾倒廢酸，污染了大面積水域。最終該企業(yè)在被揚州市中級人民法院二審判處罰金人民幣2000萬元的基礎(chǔ)上，又被判賠2400多萬元。

　　而在今年初，貴州省也開出了一份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書。一家企業(yè)因為非法處理污泥渣污染環(huán)境，被貴州省環(huán)保廳索賠900多萬元，用于被損害地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。

　　隨著這些案例日漸增多，生態(tài)環(huán)境損害賠償逐漸走進公眾視野。

　　所謂生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境，破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。

　　早在2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。2016年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，授權(quán)試點省市政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。

　　環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，不僅是實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要，同時也是彌補制度缺失的需要。

　　在我國，國家所有的財產(chǎn)即國有財產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。

　　“通過實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，明確污染者責(zé)任，構(gòu)建暢通的賠償渠道，同時也為立法積累實踐經(jīng)驗。”全國政協(xié)常委袁熙坤長期關(guān)注生態(tài)損害賠償制度的建設(shè)，他認(rèn)為試點的實踐起到了非常重要的作用。

　　據(jù)報道，7省市試點生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以來，貴州省環(huán)保廳以賠償權(quán)利人身份參與了中華環(huán)保聯(lián)合會訴黔桂天能焦化公司大氣排放超標(biāo)公益訴訟案，初步達成了1313萬元的環(huán)境損害賠償金訴前調(diào)解協(xié)議。

　　湖南省郴州礦冶有限公司屋場坪錫礦“11·16”尾礦庫水毀災(zāi)害事件達成1568萬元的賠償協(xié)議，目前修復(fù)工作正在進行。

　　7個省（市）通過27例案件、涉及總金額約4.01億元的實踐，在賠償權(quán)利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復(fù)監(jiān)督、資金管理等方面，形成了可供全國試行借鑒的經(jīng)驗。

　　“7個省（市）的試點實踐表明，《試點方案》總體可行，其內(nèi)容涵蓋了在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的基本內(nèi)容。結(jié)合試點實踐情況和深化改革需要，在《試點方案》的框架基礎(chǔ)上進行了補充修訂，形成了在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的《改革方案》。”環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　環(huán)保部部長李干杰表示，黨的十九大明確提出，加快生態(tài)文明體制改革，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度的具體實踐。《改革方案》的出臺標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。

　　《改革方案》有四大突破

　　根據(jù)《改革方案》，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

　　那么，相對于此前的《試點方案》，有哪些新亮點？

　　據(jù)環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，與《試點方案》相比，《改革方案》有四大突破：將賠償權(quán)利人范圍從省級政府?dāng)U大到市地級政府，以提高賠償工作的效率；授權(quán)地方細化啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w情形，降低啟動賠償工作的門檻；健全磋商機制，規(guī)定“磋商前置”程序，明確對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)，賦予賠償協(xié)議強制執(zhí)行效力；完善賠償訴訟規(guī)則及適用，做好賠償訴訟與公益訴訟的銜接。

　　這位負(fù)責(zé)人進一步解釋說，實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機構(gòu)、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎(chǔ)，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權(quán)利人進行擴大。

　　值得關(guān)注的是，《改革方案》明確提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

　　“賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)過磋商，達成賠償協(xié)議。這份經(jīng)過磋商達成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)后，如果賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。”環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文在接受媒體采訪時曾表示，所謂“磋商”即我們平常所說的協(xié)商和調(diào)解，這么做的原因在于節(jié)約訴訟資源。

　　據(jù)報道，山東省環(huán)保廳代表省政府在濟南市章丘區(qū)重大非法傾倒危險廢物案件中與6名賠償義務(wù)人進行了4輪磋商，與其中4名賠償義務(wù)人達成1357.54萬元的賠償協(xié)議。

　　“當(dāng)然，磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。”這位負(fù)責(zé)人進一步說。

　　目前，除了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟外，還有符合條件的社會組織、法律規(guī)定的機關(guān)等提起的環(huán)境公益訴訟。他們之間的關(guān)系是什么？

　　“試點實踐發(fā)現(xiàn)，賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與符合條件的社會組織、法律規(guī)定的機關(guān)等提起的環(huán)境公益訴訟的關(guān)系需進一步予以明確。為此，《改革方案》規(guī)定：‘生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實際情況制定指導(dǎo)意見予以明確。’”這位負(fù)責(zé)人表示。

　　在江蘇省社科院財貿(mào)研究所所長孫克強看來，環(huán)境損害賠償?shù)蔫b定是賠償工作開展的前提。

　　據(jù)悉，2011年，環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，啟動環(huán)境損害鑒定評估工作。6年來，取得階段性進展。

　　“我們組建了由76名專家組成的“環(huán)境保護部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會”，積極發(fā)揮專家在環(huán)境損害鑒定評估中出謀劃策、研究咨詢、指導(dǎo)把關(guān)的作用。2015年以來，與司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》等文件，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定工作。”環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　實施層面依然任重道遠

　　對于新的《改革方案》，專家表示，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在具體實施層面仍面臨挑戰(zhàn)，依然任重道遠。

　　日前，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院於方、田超、齊霽發(fā)表的聯(lián)合署名文章指出，在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作能力方面尚無法滿足現(xiàn)實需要。

　　文章指出，環(huán)境損害鑒定評估中的損害調(diào)查、因果關(guān)系判定、損害量化等工作專業(yè)技術(shù)性較強，需要具備環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、生態(tài)學(xué)等專業(yè)技術(shù)知識，而目前實際參與損害評估工作的技術(shù)機構(gòu)水平參差不齊，技術(shù)支撐能力有待提升。缺乏專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作隊伍與技術(shù)能力，是制約生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商工作全面開展的重要因素。

　　同時，他們還提到，環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法尚在探索。

　　“環(huán)境損害鑒定評估是環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、生態(tài)學(xué)等環(huán)境類學(xué)科的集中應(yīng)用，涉及學(xué)科類型多樣、技術(shù)體系龐雜、沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，因此，環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法體系的建立必然是一個邊學(xué)習(xí)、邊實踐、邊總結(jié)的過程，不可能一蹴而就。”專家表示。

　　環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《改革方案》印發(fā)實施后，環(huán)境保護部將推進落實地方改革任務(wù)。將按照中央部署，積極推動各地制訂實施方案，明確改革任務(wù)、時限，配備專門隊伍，以案例實踐為抓手，扎實推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

　　“同時加強生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)保障。將會同有關(guān)部門強化環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系建設(shè)，推進環(huán)境損害鑒定評估規(guī)范管理。”這位負(fù)責(zé)人表示。

　　江蘇省社科院財貿(mào)研究所所長孫克強指出，從鑒定再到判決賠償資金的使用，是生態(tài)修復(fù)的核心；判決生效后，如何使判決結(jié)果化為受老百姓認(rèn)可的生態(tài)修復(fù)結(jié)果———這些需要好好研究。

　　“我們還要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和跟蹤督促。根據(jù)《改革方案》的要求和部門職責(zé)，將會同最高人民法院、最高人民檢察院，司法部等相關(guān)部門，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、實地調(diào)研、督促檢查、跟蹤評價等措施，適時通過召開電視電話會、改革調(diào)度會、工作推進會等形式，推進解決各地在改革試行過程中發(fā)現(xiàn)的問題和遇到的困難。”環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。